일요주간 - 여객선 ′세월호′ 침몰, 대한민국 재난대응 ′유명무실′...＂국가방재청 신설하라＂

'신속대응 총력구조 완벽복구' 토털시스템 구축 시급

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인근국가 잇다른 지진 재난대응 ‘생생한 교훈’
중앙과 지방정부 유관기관 공조체제 매우취약

"재난은 전쟁과 마찬가지로 큰 사변일 뿐만 아니라 전쟁보다는 재난이 더 쉽게 우리 일상에 나타날 수 있다는 점에서 이에 대한 세밀한 검토와 아낌없는 지원이 시급이 선결 구축되어야 한다."

지난 16일 인천에서 제주로 향하던 여객선 '세월호'가 진도 부근 해역에서 침몰하면서 300여 명이 사망하거나 실종되는 대참사가 발생했다.

20일 현재까지 세월호 탐승객 476명 중 실종 244명, 사망 58명이다. 사고 발생 이후 5일이 지났지만 생존자를 구조했다는 소식은 들려오지 않고 있다. 정부의 사고수습은 우왕좌왕할뿐 혼선만 가중시키고 있고 실종자 가족들의 분노는 하늘을 찌르고 있다. 이제 국민들은 누구를 믿어야 할까. 안타까운 시간만 흘러가고 있다.

실종자 가족들에게 믿음과 신뢰를 줘야 할 정부는 사고 초기부터 미흡한 대응으로 국민들에게 실망감만 안겼다. 그 동안 삼풍백화점 붕괴와 대구지하철 사고 등 대형 사고가 발생할 때 마다 재난대응메뉴얼의 필요성이 대두됐지만 헛구호에 그쳤다. 결국 또 다시 대형 참사가 발생했고 정부는 초기사고 수습에 실패했다는 비난에 직면해 있다.

‘통합재난방재법’ 제정 재난 대처 효율화 시급
국회차원에서 재난관련 별도예산 대폭 늘여야

최근 들어 인접 국가는 물론 우리나라에서 재난이 잇따르면서 사회적 불안감과 위기감이 고조되고 있다.

이웃한 일본은 2년 전 2011년 3월 8일의 지진재해에 의한 사망, 실종자 숫자는 무려 1만 8,549명에 달하였으며, 인적 손실 이외에 물적 손실은 이루 헤아릴 수 없을 정도로 큰 대재난이 발생했었다.

당시 일본 중앙정부는 지진 재해에 의한 직접적인 손실액을 16조에서 25조 엔으로 추산했다. 이 금액은 피해가 컸던 이와테, 미야기, 후쿠시마 3현의 총생산의 합과 같다고 보았으며, 지진 재해의 경제적 손실액은 세계 역사상 가장 큰 규모로 알려져 있다.

하지만 일본은 재난관리에 철저한 중앙정부 연결시스템을 가지고 있어서 신속한 피해자의 구호조치 이외에 다양한 체계를 운용하여 피해 주민들이 빠르게 복구에 전념할 수 있도록 했다.

이 쓰나미 사건만 보더라도 일본의 신속한 재해지원 및 복구지원 능력을 알 수 있다. 당시 일본 정부는 지진이 발생했던 당일 오후 3시 14분에 긴급재해대책본부를 설치하였으며 3월 12일 국무회의 수상령(수상령 : 우리나라의 대통령령)으로 2011년 동북지방 태평양 앞바다 지진 등에 따른 재해를 대처하기 위한 특별재정지원 등을 결정하였다.

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또한 일본의 재난지원을 위해 사전에 제정된 비상재해특별조치법에 따라 특정비상재해지역에 아오모리 현, 이와테 현, 미야기 현, 후쿠시마 현, 이바라키 현, 도치기 현, 치바 현, 도쿄 도를 대상으로 한 재난구호법의 적용을 결정했다.

일본과 우리나라를 놓고 보았을 때 우리나라는 재방에 대한 직접적인 지원을 할 수 있는 기능이 각 부서별로 산만하게 흩어져 있고, 대통령과 국무총리가 나서서 이에 대한 지원을 국회에 요청하는 방식으로 진행되기 때문에 실제 진도 7.0 이상의 지진이나 또는 핵발전소의 붕괴, 북한 테러에 의한 인위적 재난 발생 등에 대해서 매뉴얼을 기반으로 한 능동적인 대응이 어려운 상황이다.

물론 소방방재청이 존재하여 이에 대한 대비를 하고 있기는 하지만 중앙정부와 지방정부, 기타 유관기관이 서로 거미줄과 같이 촘촘한 연결망을 형성하여 운영되는 시스템은 선진 외국에 비해서는 크게 부족한 것이 현실이다.

21세기 재난‘너무 다양하며, 피해는 메가톤급

재난의 유형을 살펴본다면 극히 다양한 양상을 보이고 있다.

고전적이면서 전형적인 자연재해라 할 수 있는 지진이나 화산폭발, 해일(쓰나미), 초대형 태풍, 홍수, 극심한 가뭄 및 동식물 관련 병충해, 사스와 같은 유형의 대형 질병발생 등이 여기에 해당하며, 인위적 재해로서 사이버해킹공격에 의한 발전소 작동중단, 송유관 파손, 대형 화재, 국제적 테러, 유독가스 유출 등이 세부적 유형에 해당한다.

재해와 재난은 순식간에 발생할 뿐만 아니라 초기에 적극적 대응이 이뤄지지 않을 경우에 심각한 사후 피해와 부작용을 불러온다는 점에서 이에 대한 신속한 대응이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다.

특히, 자연적 재해와 재난의 경우에 온실가스 배출로 인해 지구온난화 현상을 가중시켜 기후에 영향을 미침으로 인해 초대형 급의 태풍이 자주 발생하고 있으며, 지구 표면의 판 이동현상이 심화됨으로 인해 강도 7.0 이상의 보기 드문 강진이 일어나고 있다.

또한 우리나라의 백두산이나 일본의 후지산과 같은 휴화산들이 다시 활동을 재개할 경우에 인접한 대규모 인구밀집지역에 재앙에 가까운 피해가 발생할 수 있다는 점에서 이에 대한 심도 있는 대비와 연구가 이뤄져야 하는 상황이다.

핵 역시도 우리에게 있어서 안전을 보장하지 못하는 잠재적 재난유형에 해당한다. 이미 고리원전을 포함함 다수의 원자력발전소가 극히 노후화됨으로 인해 안전에 대한 우려가 전문가들로부터 제기되고 있으며, 특히 일본의 후쿠시마 원전 사고로 인해 우리도 더 이상 핵재난으로부터 안전하지 않다는 주장들이 제기되고 있다.

또한 사이버 해킹공격의 주된 표적으로 핵발전소의 네트워크 시스템이 자주 지목되면서 사이버공격에 의한 핵재앙의 발생 가능성까지도 예견되고 있는 상황이다.

‘美國 프랑스’재난대응 시스템 일원화‘효율성 극대화’

이미 선진국에서는 재난의 발생경험과 발생가능성을 보고 이에 대한 면밀한 검토를 통해 재난리시스템의 효율화에 박차를 가하고 있다. 특히, 대표적인 재난관리 선진국이라 할 수 있는 미국은 연방정부 안에 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency, FEMA)을 설립하여 유사시에 모든 기능을 이곳에 집중하고 있다.

연방재난관리청은 미국 국토안보부 산하의 기관으로서 1978년에 연방의회의 승인을 통해 만들어졌다. 지방 정부나 주 정부 만으로는 처리하기 힘든 재난에 대응하는 것이 주된 설립 목적이며 특히 대형사고나 대형재난에 연방정부가 즉시 개입하여 사태를 해결하는 기능을 주로 담당하고 있다.

연방재난관리청은 미국의 자국 영토 이외에도 푸에르토리코나 괌과 같은 미국의 해외 영토에 대해서도 재난관련 지원서비스를 전폭적으로 제공하고 있다.

연방재난관리청은 원칙적으로 주지사의 비상사태 선언이 있어야만 개입하게 되어 있으나, 1995년의 오클라호마 폭탄 테러나 2003년의 컬럼비아 우주왕복선 공중분해 사고, 9.11테러와 같은 연방 재산이나 자산에 대한 응급상황이나 재난에 즉각 개입하여 대응하고 있다.

근본적으로 재난복구를 위한 현장지원이 주된 역할이지만, 주정부와 지방정부에 연방정부 소속의 전문가를 지원하고, 복구와 구호를 위한 자금을 모금하는 역할도 수행하고 있다.

프랑스 역시도 재난관리에 있어서는 미국에 버금가는 수준의 선진형 모델을 보이고 있다. 프랑스는 철저한 2원정부제이기 때문에 국가원수인 대통령과 내정업무를 총괄하는 수상이 각기 다른 역할을 나눠서 수행한다. 재난발생시 이에 대한 관리와 지원, 지시의 권한은 대통령이 아닌 수상에게 있다.

때문에 수상의 지시 업무를 전폭적으로 수행하는 내무부 안에 시민안전총국(Direction of Defense and Civil Security)를 설치하여 재난발생시 모든 사항에 대한 지휘 및 지원권한을 가진다. 프랑스 내무부에는 총 4개의 국(局)이 있는데 이 가운데에서 가장 효과적이면서 신속한 업무를 수행하는 것이 시민안전총국이다.

시민안전총국의 핵심적 기능은 재난이나 화재 발생 시에 명령체계와 관리체계를 일원화 하여 모든 계통체계를 장악한다는 점이다. 소방과 국방, 세무, 행정, 지방행정, 도로, 교통, 의료 등의 산재되어 있는 모든 기능을 직접적으로 관장하며, 수상의 명령에 따라서 재난과 큰 사고에 대한 대처를 일사분란하게 수행하고 있다.

특히 인권침해의 소지나 재산권 행사의 침해소지에 대한 부분은 공익의 확보라는 차원에서 일부 제한할 수 있도록 하는 특별권을 가지고 있음으로써 인명의 구조가 우선임을 명확하게 하고 있다. 그리고 행정적 물류지원에 관한 기능을 특화하여 재난발생시 필요한 물자와 인력이 현장에 접근할 수 있도록 하는 효과성도 갖추고 있다.

한국은 여전히 탁상공론 '국회가 리더십 발휘해야’

재난관리와 예방에 대한 투자에 대해서 너무 인색한 것이 우리 사회의 현안 문제라고 생각한다. 특히 사후약방문(死後藥方文) 식으로 대증적 처방만을 내놓은 현재의 재난관련 대책발표로는 이웃한 중국의 지진이나 일본의 해일, 핵발전소 폭발사고 등에 효과적인 대응이 어렵다는 것이 전문가들의 공통된 논리이다.

재난관리와 관련한 예산이 별도의 예산규정으로 들어가 있는 일본이나 미국, 프랑스와 마찬가지로 우리도 재난관련 별도예산을 대폭적으로 늘여야 할 필요성이 있으며, 예방공사나 대규모의 건설이 아닌 실생활에서 국민들의 생명과 안전을 지킬 수 있도록 하기 위한 재정적 방안을 마련하는 것이 필요하다.

현재 소방방재청과 안전행정부 등에서 재난대비 예산을 많이 신청하지만 실제 국회에서는 이러한 예산을 미래의 상황을 위한 불용성 예산으로 보고 매년 크게 삭감하는 모습을 보이고 있다.

이는 극히 위험한 발상이며, 우리나라도 대형 재난으로부터 더 이상 안전한 국가가 아니기에 이와 관련한 국민적 의견의 마련과 재난대비를 위한 예산확보에 더 많은 신경을 써야만 한다.

특히 특정 도시지역에 세계에서 찾아보기 힘들 정도로 많은 인구가 밀집되어 살아가는 상황에서 이들 도시지역에 발생하는 큰 재난과 사고는 막대한 인명살상을 불러올 수밖에 없다. 따라서 예산확보 문제에 있어서 국회의 전향적인 관심과 사고가 필요하다고 사료된다.

재난관리를 하는 과정에서 부작용 또한 발생한다. 대표적으로 인권침해와 관련한 논란이 발생할 수 있는데, 이에 대해서 미국이나 일본, 프랑스, 영국, 독일 등의 국가에서는 재난관리, 화재진압, 긴급구호 과정에서 개인이 입은 인권침해 상황의 유형과 물적, 인적 피해의 상황과 유형을 법과 그 세부 시행법령에 규정하여 명확하게 보상 또는 지원을 해주고 있다.

우리의 경우에도 소방법과 민방위법 등에 관련 내용들이 산재되어 있기는 하지만 역시 민간인의 피해 상황에 대한 지원을 명문을 규정하고 있다. 다만 통합 재난방재법을 만들고 이를 통해 효과적인 재난관련 지원이 가능하도록 해야 함에도 불구하고 논의만 진행되고 있다는 점에 대해서는 아쉬움이 있을 수밖에 없다.

전문인력 양성에 박차 가하며 ‘국가방재청 설립’

재난대비와 관련하여 이상의 내용을 바탕으로 다음의 세 가지를 제언하고자 한다.

첫째로, 소방방재청의 시스템을 보다 확대하여 미국의 FEMA와 같은 국가방재청을 설립해야 할 것이다.

이는 소방업무 이외에 국토안보나 지방행정, 치안, 해양 등의 여러 분야들이 복합적으로 상호 지원을 해야만 효과적이면서도 효율적인 재난방재와 지원이 가능하기 때문이다. 따라서 별도의 안전행정부 독립외청으로 국가방재청을 신설하여 이 사안만을 별도로 다룰 수 있도록 효율성을 제고하는데 주력해야 할 것이다.

둘째로 국회의 예산운영에서 전체 국가예산의 1% 정도를 재난대비를 위한 예비예산으로 확보하는 방안이 강구되어야만 한다.

또한 예산이 남을 경우에 이를 재난관리와 관련한 인력과 시설투자에 활용함으로써 지속적인 재난대비와 관리는 물론 실제 대형재난 발생 시에 재난복구 자원의 부족하여 발생하는 문제점들을 해소할 수 있을 것이다.

아울러 국회에서도 재난관련 예비예산에 대해서 불용성 예산이라는 인식을 버리고 여와 야가 합의하여 재난관련 예산을 국방예산과 마찬가지로 방어적 예산으로서 투자적 가치가 있다는 사고를 가지도록 발상의 전환을 해야만 할 것이다.

셋째로 재난관련 전문 인력을 양성하기 위한 별도의 교육기관을 설립하여 양질의 재난관련 전문가들을 양성해야 한다.

방재학이라는 생소한 학문에 대해서 일부 대학기관이 대학원과정을 만들어 운영하고 있기는 하지만 전적으로 소방학 분야의 하위분야로만 인식되어 있을 뿐이며 근본적으로 재난에 대한 방재기법의 연구 및 전문가 양성에는 부족한 것이 현실이다.

따라서 국가적 차원에서 재난관련 전문가를 양성하고 이들 상호간의 융합적 영역 형성을 통해서 실질적인 업무효율 강화가 가능하도록 하는 것이 중요하다.

수년간 국가방재기관의 설립에 대해서 논의만 있었을 뿐 실질적으로 진행이 되지 못한 것은 아직도 국가적 재난을 바라보는 일반 국민들의 수준이 낮기 때문이라고 생각한다.

재난은 전쟁과 마찬가지로 큰 사변일 뿐만 아니라 전쟁보다는 재난이 더 쉽게 우리 일상에 나타날 수 있다는 점에서 이에 대한 세밀한 검토와 아낌없는 지원이 이뤄져야만 할 것이다.

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