단체장 견제와 조언자 역할 극히 제한적 무용론 팽배
[일요주간=염건령 칼럼니스트] 지방자치가 시작된 지도 어언 20년이 되어간다. 김영삼 정부 때인 1995년부터 부활한 지방자치제도는 우여곡절 끝에 많은 역사를 이뤄냈으며, 주민들에게 보다 편리하고 직접적으로 피부에 와 닿는 행정서비스 제공을 위해서 많은 부분들이 변화하고 개혁과정을 거쳐왔다. 더욱이 기초단체장 선출과 기초의회의 출범과 같이 풀뿌리 민주주의를 보장할 수 있는 내용들도 만들어져 각 지역민들의 요구도에 대한 지방행정의 민감성을 높이는데 큰 기여를 하였다.
중앙정치무대에 서기 위해서는 반드시 지방자치의정이나 행정경험을 가져야 하는 공식이 설립될 정도로 많은 지방의회, 지방자치단체장 출신들이 국회에 진출하여 지역의 정서를 대변함은 물론 일반 서민들이 필요로 하는 정치적 결정이나 법률안 구성, 예산지원 등에서 활발한 활동을 하고 있다.
이미 서울특별시장은 차기 대통령선거 후보군으로 자동으로 등장할 정도로 그 위상이 막강해지고 있으며, 전직 국무총리가 서울시장에 출마한다는 설들이 그동안 인구에 회자될 정도로 자치단체장의 위상이 커진 것만 보더라도 지방자치가 명목상의 제도가 아니라 실제 우리나라의 사회적 변화에 중심적 작용을 하고 있음을 확인할 수 있다.
지방정부의 역할 강화는 광역적인 관점에서 잘 알지 못하는 지역도시와 농촌지역을 잘 알도록 해주는 기능도 담당하였다.
강원도 화천의 산천어 축제, 충청남도 청양의 고추축제, 전라남도 무안의 양파축제, 부산광역시 수영구의 불꽃축제 등과 무수히 많은 지역축제를 만들어냄으로써 지역에 숨어 있는 관광자원의 개발은 물론 지역에 대한 인지도 향상에도 큰 역할을 수행하였음을 부정할 수 없다. 아예 자녀들과 여행을 가는데 이러한 축제장만을 찾아다닐 정도로 축제의 활성화는 지방자치의 역할 및 기여 강화를 보여주는 척도가 되고 있다.
‘2인자 무명씨’ 신세전락 단체장들 무소불위 권력행사
권한과 역할 명료하게 하여 ‘공동책임론 공론화 시점’
OECD에 가입한 선진국들은 중앙정부의 중앙집권식 행정구조를 가진 경우를 찾아보기 어렵다. 이는 해당 국가들의 경제적 발전에 지방정부의 역할이 중요한 작용을 하고 있음을 나타내는 것이며, 이를 통해서 지속가능한 경제적 부가가치의 창출도 이뤄내고 있다. 대표적으로 독일의 각 지방정부가 적극적인 지원을 통해 상품화 한 맥주를 들 수 있는데, 독일의 맥주산업은 이미 ‘황금알을 낳는 거위’로 인정받을 정도로 특산화, 지역화에 성공하였으며, 비슷한 예로서 프랑스의 와인산업도 들 수 있다.
지역에서 나오는 특산물이나 농수산물을 이용한 부가가치적 상품의 개발 및 판매, 홍보는 중앙정부에서 독단적으로 하기 어려운 부분이 많으며, 각 지방정부는 자기지역의 경제발전을 위해서 특산품과 가공상품에 대한 개발과 판매를 통해 해당 지역의 경제적 가치성을 높임은 물론 일자리 창출과 지역알리기 효과라는 일석삼조(一石三鳥)의 효과를 톡톡히 보고 있다.
단체장만 부각 ‘부단체장은 존재감 상실’
지방자치가 2015년이면 만 20세의 성인이 되는 상황에서 문제 또만 만만치 않게 발생하고 있으며, 올해 6월에 열리는 지방선거를 개기로 지방선거제도 전반에 대한 중앙정치권의 치열한 격론이 일고 있다.
민주당에서는 아예 기초단체선거에서 정당공천제도 폐지를 당론으로 삼아 여당에게 매일 공세를 펼치고 있으며, 여당인 새누리당 역시 광역시와 특별시의 기초단체 선거 폐지를 카드로 들고 나와 민주당과 맞불을 놓고 있다.
일반 시와 군의 기초단체선거제도는 제외했다는 점에서 기존의 방식을 그대로 유지할 것으로 보이지만 이 참에 기초단체와 광역단체의 행정과 관련한 새로운 패러다임을 도입하는 시점이 되었다고 생각한다.
자치단체와 관련하여 가장 크게 부각되고 있는 문제점은 크게 세 가지로 정리된다. 자치단체장의 소속 공무원에 대한 인사전횡 문제와 관급공사 및 납품 등을 둘러싼 비리문제, 지방의회의 방만한 역할과 전문성 문제일 것이다.
이 세 가지 문제와 관련하여 시끄러운 것은 자치단체장만 해당하며, 자치단체장을 전문적으로 보좌하기 위해서 배치되어 있는 부자치단체장은 완전히 다른 나라 사람과 같이 떨어져 있는 상황이다. 다시 말해서, 부자치단체장의 역할을 정상화시키는 과정이 앞으로 이뤄지지 않을 경우에 위의 세 가지 문제가 계속 발생할 수밖에 없다는 것이다.
실제 각 자치단체의 공식 홈페이지에 들어가면 선거로 선출된 자치단체장에 대해서는 두드러지게 부각되는 내용이 나오지만 부시장이나 부구청장, 부군수가 누구인지에 관해서는 전혀 찾아볼 수 없으며, 이들이 하는 역할이 무엇인지에 대해서도 좀처럼 알지 못하게 되어 있다.
광역단체의 경우에는 정무직 부단체장과 행정직 부단체장의 2인을 두도록 되어 있어서 그나마 존재감이 있지만 부시장, 부군수, 부구청장에 대해서는 존재감이 없다고 생각하는 시민이나 심지어 공무원도 많은 상황이다.
왜 이렇게 부단체장의 역할과 존재감이 없어보이냐에 대해서는 우리 지방자치제도가 가지고 있는 근본적인 일수중심주의(壹首中心主義)에서 원인을 찾을 수 있다. 일수중심주의란 머리 하나만 중심이 되어야 한다는 원칙으로서 머리가 둘 이상이 되면 조직이나 시스템이 혼란할 수 있기 때문에 하나의 머리에만 집중해야 한다는 것이다.
최근에 불거진 대통령제에 대한 개헌논란 역시도 너무나 강력하면서도 집중된 권한을 가진 대통령의 기능과 역할에 대해서 변화를 주어야 한다는 내용인데, 지방자치제도 역시도 시도지사와 시장, 군수, 구청장에게 모든 지방권력을 집중화시킴으로 인해 부단체장에게는 형식적인 역할만을 요구하는 상황이 초래되고 있다.
흔히 지방공무원 사이에서는 부시장과 부군수, 부구청장을 ‘스페어 타이어(Spare Ture)’로 여기는 시각이 존재한다. 자치단체장이 비리나 기타 문제로 인해서 하차하게 되면, 비어 있는 자치단체장의 역할을 대신하기 때문이다.
실제로 최근에 발생하는 여러 현직 기초단체장의 비리로 인해 부단체장이 단체장의 역할을 대신하는 경우가 일어나고 있으며, 이런 불상사가 발생하는 경우에 한해서만 부단체장의 존재감이 드러나고 있다.
비상이 아니면 할 일이 없기 때문에 공무원들 역시도 거쳐가는 상급기관의 간부 정도로만 여기고 있을 뿐만 아니라 부단체장 보인도 특별히 존재감을 보여주기 위해 노력하는 모습을 가지지 않는다.
도이나 광역시청의 과장이나 국장급 공무원들은 기초부단체장으로의 임명을 쉬는 기간을 생각할 정도로 자치단체장의 행정에 대한 감시와 견제의 기능은 제대로 이뤄지지 못하고 있으며, 이들 역시도 문제를 알면서도 이에 대한 개선을 위해 노력하는데 소극적인 자세를 보이고 있다.
지방자치는 중앙정부의 원칙과 지침을 위반하면서까지 진행되어서는 안 되며, 그러기에 부단체장을 상급광역단체나 중앙정부에서 파견하는 것이다. 이들은 예산의 집행과 인사의 공정성이라는 중요한 지방행정 메커니즘의 중심에서 문제점이 없는지를 감시해야 함은 물론 잘못된 부분에 대해서 과감한 시정을 요구하는 역할을 법적으로 부여받고 있음에도 불구하고 현실에서는 이런 역할이 제대로 이뤄지지 않고 있음이 큰 문제인 것이다.
물론 각 부단체장들도 할 말은 있다. 앞에서 언급한 ‘하늘 아래에 왕은 하나’라는 식의 지방행정구조 속에서 자신들이 해야 할 역할과 일의 범위가 극히 제한적이기 때문에 어떨 수 없이 수동적인 역할만을 담당하고 있다고 이야기 하는 부단체장 역시 많이 만나보았다.
균형과 견제는 행정의 전문화와 부패를 차단하는데 가장 중요한 핵심적 요소임에도 불구하고 이를 담당해야 하는 부단체장들이 균형과 견제 중심자의 역할을 하지 못하는 현 상황이 어쩌면 지방자치제도에 대한 국민의 회의감과 피로감을 불러온 중요한 요인이라고 볼 수도 있다고 사료된다.
부단체장 역할과 권한 ‘명료한 위임 시점’
이제는 지방자치단체의 부단체장이 가지는 역할을 강화하고 이들의 존재가 드러나도록 하기 위해서는 어떠한 방향으로 나아가야 하는가에 대한 의문을 들게 될 것이다. 많은 지방자치행정학자들이 자치행정의 다양한 분야에 대해서 논의와 연구를 하고는 있지만 부단체장의 역할과 기능강화에 대해서는 정확하게 연구성과물을 내놓은 경우가 극히 미미하다.
이는 그만큼 학술적 연구에서도 부단체장에 대한 존재감을 인정하고 있지 않기 때문이다. 하지만 이제는 이들이 또 다른 머리로서의 역할을 할 수 있도록 방법과 방안을 적극 강구해야만 한다.
첫째로, 기초단체의 부단체장을 임명하는 과정에서 임기를 명확하게 보장해야 한다. 통상적으로 2년의 임기로 부임하는 경우가 많지만 상급단체의 사정이 있을 경우에는 6개월의 임기를 마치지 못하고 복귀하는 경우가 자주 발생한다. 기초 및 광역단체장의 임기가 4년인 관계로 최소한 2년의 임기는 분명하게 보장되어야만 이들을 통한 균형감 있는 지방행정 운영이 가능하다.
별도의 상황이 있을 경우에는 2년 이상의 기간 동안 해당 자치단체에서 부단체장을 하는 경우도 있지만 이 보다는 1년 전후의 기간 안에 교체되는 경우가 많다. 해당 자치단체의 행정 및 재정내용을 파악하고 이를 바탕으로 부단체장으로서 역할을 수행하기 위해서는 일정한 기간이 필요하기 때문에 잦은 부단체장의 교체는 분명히 자치단체장에 대한 견제와 조언자로서의 역할에 제한이 가해지는 요소일 수밖에 없다.
둘째로, 부단체장 임명시 해당 부단체장 퇴임 후 일정 기간동안 그 지역의 지방선거에 나오지 못하도록 하는 제어장치가 필요하다. 부단체장의 역할이 비대해지는 경우도 있는데, 이는 해당 부단체장이 고향에 부임하여 차기 자치단체장 선거에 나오기 위해서 속칭 ‘정지작업’을 하기 때문이다.
실제로 부단체장을 마친 후 바로 명예퇴직을 하고 선거에 나와 당선되는 경우도 있으며, 이로 인해 단체장들이 새로 부임한 부단체장의 성향과 정치적 의사 등에 대해서 뒷조사를 하는 웃지 못 할 일까지 벌어지고 있다. 직업선택의 자유와 공직출마에 대한 선택권은 헌법에 보장되어 있는 모든 국민의 권리임은 맞지만 자신의 정치적 목적을 위해 고의적으로 부단체장에 부임하는 고위공무원의 행태 역시도 반드시 제어해야 할 대상이라고 생각한다.
부단체장 부임 후에 바로 치러지는 선거에는 최소한 나오지 못하도록 함으로써 공직수행을 하나의 선거운동 과정으로 생각하는 요소를 앞으로는 차단하는 것이 필요하다. 이를 통해 자치단체장과 부단체장이 반목하고 심각하게 싸우는 상황이 발생하지 않을 것이다.
셋째로, 부단체장의 인사권을 단체장과 동등한 수준으로 인정해야 할 것이다. 지방행정공무원에 대한 인사고과의 공정성에 대해서 중앙정부기관보다 훨씬 잡음이 큰 것은 일부 단체장의 인사전횡에 기인한다.
물론 인사위원장으로서 부단체장이 역할을 하도록 되어 있으나 대부분이 자치단체장의 의사대로 진행된다는 점에서 부단체장의 절반의 평가가 이뤄질 수 있도록 법적으로 완벽하게 보장해야 한다. 행정은 서류상의 실적만으로 평가받을 수 없는 부분이다.
때문에 이러한 부분에 대해서는 선거직 단체장이 챙겨야 하는 것이고, 반대로 인사서류상에 나와 있는 부분에 대한 평가는 부단체장이 담당하도록 함으로써 지방인사행정의 공정성과 투명성을 확보할 수 있도록 해야 한다.
넷째로, 부단체장의 역량강화를 위한 교육과 프로그램의 고정화가 필요하다. 서기관이나 부이사관, 이사관급의 공무원은 부단체장으로 갈 수 있지만 이들에 대한 부임전 사전교육이나 프로그램은 전무한 상황이다. 물론 안전행정부 차원에서 하는 일부 교육프로그램과 각 광역단체의 교육프로그램이 있기는 하지만 부단체장만을 전문적으로 양성하는 집중적 교육과정은 전무하다.
따라서 이에 대한 연구를 통해 부단체장 양성과정을 이수한 고위공무원에 대해서 부단체장으로 부임할 수 있는 일종의 자격을 부여함으로써 상급기관에서 하던 행정업무의 연장선상이 아닌 부기관장으로서 새로운 임무를 담당함을 분명하게 해야 할 것이다.
최근에 지방의원을 대상으로 하는 행정사무감사 전문교육이나 각종 예산지표 분석교육, 자치행정입법 교육이 늘어나고 있는 것은 지방의원의 전문성과 업무적응성을 강화하기 위한 목적인데, 이와 마찬가지로 지방자치단체의 부단체장에 대한 교육과정 수립과 적극적인 도입이 필요한 시점이라고 생각한다.
다섯째로, 부단체장 부임시의 역할과 업무능력을 평가하여 향후 승진인사의 중요한 지표로 삼아야 한다. 광역단체나 안전행정부에서는 승진을 위해 반드시 부단체장의 과정을 거쳐야 하는 공식이 존재한다.
당연히 현장에서의 경험을 가져야만 더 높은 자리에서 일을 잘 수행할 수 있다는 생각 때문에 나온 경험적 결과일 것이다. 하지만 형식적으로 거쳐만 온 내용을 가지고 이를 판단한다면 원래 지방자치제도가 가지고 있었던 근본적 취지를 훼손하는 일만 저지르는 셈이 된다.
실제 부단체장으로 부임시 어떠한 일들을 성공적으로 달성하였으며, 해당 지역의 발전과 행정전문화를 위해 어떠한 기여를 하였는지에 대한 명확한 평가기준을 마련함은 물론 일을 잘 하고 역할을 훌륭하게 수행한 부단체장에 대한 공무원으로서의 성취감을 높여줄 수 있는 방안의 제도적 명확하게 절실하다.
마지막 여섯째로, 부단체장의 공식적인 노출도를 높여야만 할 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 각 자치단체의 홈페이지만 보더라도 부단체장의 이름이나 누가 있는지를 전혀 모르는 알 수 없는 경우가 대부분이다. 때문에 최소한 공식 자치단체의 홈페이지에만이라도 의무적으로 부단체장의 이름과 사진, 그리고 부단체장으로서 하고자 하는 포부와 비전 등에 관한 내용을 올리도록 함으로써 존재감을 높여야 함은 물론 본인에 대한 신분노출로 인해 더 정확하게 책임감 있는 행정관리자로서의 역할수행이 가능하다고 사료된다.
‘오른손과 왼손’의 단체장과 부단체장
지방자치제도 부활 20주년을 맞이하여 우리 지방자치제도는 앞으로 큰 변화가 있을 것이 분명하다. 박근혜 대통령의 대선공약 가운데 지방자치제도에 대한 부분이 많이 있었으며, 실제로 이에 대한 공약을 이행하기 위해서 많은 노력을 할 것으로 전망된다.
또한 국민들의 지방자치제도에 대한 부정적 의견이 커지는 것 역시도 손을 대야 하는 원인으로 작용할 것이다. 기존의 제도를 없애거나 고치는 것도 중요하지만 현행 제도 안에서 제대로 기능을 수행할 수 있도록 환경을 조성하고 돕는 것 역시도 중요한 과정이라 생각된다. 따라서 전국에 배치되어 있는 부단체장들의 역할을 분석하고 강화하거나 보완해야 할 점에 대해서 지속적으로 연구하고 이를 제도화 하는 과정에 국민의 협의를 모아야 한다.
부단체장의 역할정립이라는 표현이 이 부분에서는 맞다고 보는데 역할강화라는 표현은 지방자치단체 선거제도의 근본을 훼손한다고 본다는 입장이 많기 때문이다. 앞으로 지방자치의 활성화를 통해 박근혜 대통령이 추구하고 있는 창조경제의 활성화에 많은 기여를 할 것으로 확신하여 그 기반이 되는 지방행정의 효율성 강화와 지방자치단체의 경쟁력 강화를 위해서 부단체장의 역할에 대한 면밀한 검토와 내실 있는 전문화 방안을 마련해야 한다.
안전행정부가 하는 일들이 많기는 하지만 지방자치행정 지원업무도 중요한 업무라는 점에서 올 해에는 이 부분에 대한 중점적인 대안마련에 많은 공적 자원을 투자해야 하며, 국회와의 협의를 통해서 지방자치제도가 주민을 위한 제도로 제대로 안착할 수 있도록 하는데 모든 노력을 다해야만 할 것이다.
무엇이든지 하나로 집중되는 것은 문제가 발생한다는 옛 격언이 있다. 균형과 견제, 그리고 효율적 집중화야말로 우리 지방자치제도가 앞으로 나아가야 할 방향이다. 지방자치제도의 어머니 역할을 담당하는 부단체장들이 실제 어머니와 같은 지위를 가질 수 있도록 함으로써 지방행정공무원들의 업무효율성이 극대화 됨은 물론 지역주민들이 보이지 않는 간접적인 행정지원을 많이 받을 수 있기 때문에 지방자치에 대한 만족도가 높아질 것이다.
아울러 지방행정에 깊숙이 들어가 살펴보는 과정을 통해서 부단체장의 경험을 가진 고위공무원들이 중앙부처나 광역단체에서 지역정서에 맞는 정책의 수립과 집행이 가능할 것이기에 부단체장의 역할과 기능에 대한 심각한 고민과 새로운 초점의 마련이 필요하다.
 | ||
| ▲ 염건령 칼럼니스트 | ||
'시민과 공감하는 언론 일요주간에 제보하시면 뉴스가 됩니다'
▷ [전화] 02–862-1888
▷ [메일] ilyoweekly@daum.net
[ⓒ 일요주간. 무단전재-재배포 금지]
